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">Éclaircir le mystère entourant les Biens Non Publics
– partie 2 de 3
Par Mary Turner
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Voici le deuxième de trois articles visant à démystifier le monde unique et souvent complexe des Biens non publics (BNP).
Conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par la Loi sur la défense nationale, le Chef d’état-major de la Défense et les commandants ont créé un certain nombre d’organisations des BNP. Ces organisations administrent et offrent des programmes, des services et des activités s’inscrivant dans les BNP, et aident le Ministère à mettre en oeuvre des programmes et des services à l’appui de l’état de préparation et de l’efficacité opérationnelles. Sur le plan national, ces organisations comprennent l’ASPFC, CANEX, les SF RARM et les PSP. Sur le plan des bases, escadres et unités, ces organisations sont nombreuses; on compte entre autres les mess, les musées, les organismes de télédistribution, et les installations et les clubs de sports et de loisirs.
Le présent article traite du statut juridique de ces organisations et de quelques répercussions de ce statut.
En règle générale, la loi reconnaît les personnes, les partenariats et les corporations en tant que « personnes morales distinctes pouvant intenter un procès ou en faire l’objet en leur propre nom et pouvant conclure une entente contractuelle à caractère obligatoire en leur propre nom. Sauf disposition contraire, la plupart les organismes gouvernementaux, y compris les organisations des BNP, ne sont pas des « personnes » morales distinctes à part entière. C’est-à-dire qu’ils ne peuvent pas intenter un procès ou en faire l’objet en leur propre nom et ne peuvent pas conclure une entente contractuelle à caractère obligatoire en leur propre nom. En outre, alors que les ministères sont des créatures de la loi, créés ou établis spécifiquement par la loi, les organisations des BNP ont été établies non par la loi, mais par les décisions prises par les personnes chargées de l’administration des BNP.
Au titre de la loi, les organisations des BNP sont donc considérées comme des « constructions administratives » du Chef d’état-major de la Défense ou des commandants agissant en leur qualité officielle des BNP. Lorsqu’on doit décrire ces organisations à des fins juridiques, comme dans un contrat ou une action en justice, on utilise donc les termes « Sa Majesté du chef du Canada ». On décrit légalement l’ASPFC, par exemple, ainsi : « Sa Majesté du chef du Canada représentée par le chef d’état-major de la défense en sa qualité de responsable des biens non publics par l’intermédiaire de l’Agence de soutien du personnel des Forces canadiennes (l’« ASPFC »). »
Le fait que les organisations des BNP constituent « Sa Majesté sur le plan juridique est intéressant de différents points de vue. Par exemple, si une organisation des BNP est accusée d’avoir commis une infraction à la loi fédérale, telle une infraction liée à l’environnement, à l’impôt ou au tabac, Sa Majesté inculperait alors Sa Majesté (à un autre titre). On appelle cette situation « R. c. R. » (Sa Majesté la Reine contre Sa Majesté la Reine), et on ne peut alors déposer aucune dénonciation contre l’organisation des BNP sans avoir obtenu au préalable l’approbation du sous-procureur général du Canada.
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De plus, en conformité avec la Loi sur le ministère de la Justice, le ministère de la Justice est chargé des questions juridiques de l’État dans son ensemble et d’offrir des services juridiques aux différents ministères et organismes par le truchement des fonctions associées aux bureaux du procureur général du Canada et du ministre de la Justice. Ces services comprennent, entre autres, les conseils juridiques, la préparation de documents juridiques, la rédaction de lois, la réglementation ou l’introduction d’instances, et la gestion de tous les mécanismes judiciaires servant à atteindre les objectifs globaux du gouvernement. Donc, le procureur général du Canada représente les organisations des BNP lorsqu’elles intentent un procès ou en font l’objet, et tous les autres services juridiques offerts aux organisations des BNP doivent être assurés par le ministère de la Justice ou par des conseillers juridiques approuvés par ce dernier.
Selon le droit des contrats, les parties à un contrat ne sont pas uniquement des « personnes » morales, mais également des personnes morales « entièrement distinctes ». En conséquence, les organisations des BNP ne peuvent pas établir des contrats avec d’autres organisations qui sont aussi, au titre de la loi, « Sa Majesté du chef du Canada », comme le ministère de la Défense nationale. Légalement, elles sont les mêmes personnes « morales » (Sa Majesté), même si cette personne morale est représentée par différentes personnes agissant à des titres différents, comme le ministre de la Défense nationale d’une part, et le Chef d’état-major de la Défense, en sa qualité non publique, d’autre part. Ainsi, par exemple, les organisations des BNP ne sont pas habilitées à soumissionner dans le cadre des demandes de propositions ministérielles pour fournir des biens ou des services au Ministère, car le soumissionnaire retenu doit pouvoir établir un contrat avec le Ministère, contrat qui régira les modalités de la fourniture de biens ou de services à Sa Majesté.
Si les organisations des BNP ne sont pas habilitées à établir des contrats avec le Ministère, elles peuvent toutefois – et elles le font – conclure des ententes de nature non contractuelle, normalement pour aider le Ministère à offrir des programmes et des services à l’appui de l’état de préparation et de l’efficacité opérationnelles, ou des programmes et services de maintien du moral et du bien-être financés par les fonds publics. Ce genre d’ententes entre le Ministère et les organisations des BNP sont habituellement consignées par le truchement de protocoles d’entente ou d’ententes de niveau de service. Ces ententes lient les parties sur les plans politique et moral, mais il n’est aucunement question que l’une des deux parties intentent un procès contre l’autre en raison du nonrespect d’une obligation prévue par l’entente écrite. Une autre question importante est de savoir si les organisations des BNP font ou ne font pas « partie » légalement du ministère de la Défense nationale. En bref, la réponse est non. Même si les organisations des BNP sont « Sa Majesté le ministère de la Défense nationale est une créature distincte de la loi. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a accepté notre position suivant laquelle les organisations des BNP ne font pas partie du Ministère dans au moins un cas, et ne relèvent donc pas de la compétence du TCCE en ce qui a trait aux politiques et aux procédures d’approvisionnement des BNP. La détermination que les organisations des BNP sont indépendantes du Ministère est fondée, en partie, sur le fait que le personnel des BNP est employé par le Personnel des fonds non publics, Forces canadiennes, un employeur distinct aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Dans le troisième et dernier article sur les BNP, j’aborderai les questions juridiques touchant les personnes travaillant pour le compte d’un employeur distinct.
